宋徽宗时代，是北宋社会救济制度发展的最高峰在线美工，居养院、安济坊、漏泽园等救助机构普遍建立，且有一套较成熟、科学的管理办法。

这一时期社会救济制度的发展，无疑受到了宋徽宗君臣盛世情结的影响。

在社会生产力水平较低和全社会财富有限的情况下，过度的济贫措施，会产生一定的消极作用。

宋徽宗时代，蔡京当政期间，社会救济制度快速发展起来，且达到北宋以来的最高峰。

居养院、安济坊、漏泽园等救助机构普遍建立且有一套较成熟、科学的管理办法。

社会救济制度的发展，与宋徽宗君臣的盛世情结是分不开的。

一：宋徽宗时代社会救济机构的普遍建立

宋徽宗时代社会救济制度的发展，《宋史·食货志上六》有这样的记载：

崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍。差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，雇乳母、女使，糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣。三年，又置漏泽园……置籍，瘗人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察。安济坊亦募僧主之，三年医愈千人，赐紫衣、祠部牒各一道。医者人给手历，以书所治痊失，岁终考其数为殿最。诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，给钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣稠于常平头子钱内给造，仍免入斋之用。遗弃小儿，雇人乳养，仍听宫观、寺院养为童行。宣和二年，诏：“居养、安济、漏泽可参考元丰旧法，裁立中制。应居养人日给杭米或粟米一升，钱十文省，十一月至正月加柴炭，五文省，小儿减半。安济坊钱米依居养法，医药如旧制。漏泽园除葬埋依见行条法外，应资给若斋醮等事悉罢。

这段资料比较详细地概述了宋徽宗时代，蔡京当政以来居养院、安济坊、漏泽园的发展过程及中间存在的弊端。

崇宁元年（1102）七月，蔡京任右仆射。上台伊始，社会救济制度便迅速开展起来。

首先是在京师和地方先后建立了收养鳏寡孤独的机构居养院。

但崇宁四年前，京师包括开封府居养院的数量应该不多，收养人数不广，此后有大的改观。

而地方居养院自崇宁元年以来一直有大的发展。且崇宁五年，全国居养院之名始得统一。

随着居养院数量的增加，无论地方还是京师，收养人数增加了。

如大观元年（1107）闰十月，针对京师居养院，徽宗诏日：

“在京遇冬寒，有乞丐人无衣赤露，往往倒于街衢，其居养院止居鳏寡孤独不能自存之人。应遇冬寒雨雪有无衣服赤露人，并收入居养院，并依居养院法。”

就地方居养院来说，亦是如此。

大观二年八月十九日，因邢州巨鹿县发生水灾，官私房屋等尽被濞浸，徽宗乃下诏：

“见在人户如法赈济，如有孤遗及小儿，并侧近居养院收养。”“候有人认识，及长（至）十五岁听从便”

为了及时救济，有效救济，政和元年正月底，徽宗下诏提举常平司可以“先斩后奏”，先救济，后汇报。

政和四年（1114年）四月徽宗又听从建议，下诏寒雪异常天气，允许不限数支付救济。

对于因寒冻临时寄居于居养院的流浪人的居住时限，可根据实际情况随时延长。

地方有责任将流落到本地的“僵仆之人”，及时送往居养院。

如果本人不愿去居养院，就将其遣送出界，对遣而不还者，地方官员要及时发现，及时处置。

安济坊即救治病患的机构，是与居养院同时设置的。

崇宁元年八月辛未，置安济坊，养民之贫病者，仍令诸郡县并置。

此后，各地相继建立了安济坊。

葬埋死者的漏泽园，宋神宗时期，主要在开封府实行。崇宁三年，由开封府界推广至地方州县。

到崇宁四年的时候，各地居养院、安济坊、漏泽园基本上均已建立起来。

北宋朝廷也一再强调各级部门要认真贯彻其政策。

崇宁五年九月以后，又将此制度推行至千户以上的城寨镇市。

大观年间，居养院、安济坊、漏泽园制度有相当大的发展。政和初年，这些制度有一定程度的破坏。

但总体上讲，直至宣和末期，北宋的居养院、安济坊、漏泽园等社会救济制度一直在发展之中。

二：宋徽宗时代社会救济机构管理的完善

宋徽宗时代，居养院、安济坊、漏泽园的设置，就地域范围讲，遍及京师及地方州县市镇城寨。

就涉及的财物讲在线美工，有房屋、土地、衣食、医药等。

就救助对象讲，是老弱病残鳏寡孤独及其他需要救助的人员。

要管理好这些事务，需要很多部门和人员的协同参与。

（一）参与救助的机构、人员和经费来源

一般来讲，从朝廷到地方，参与救助的机构和人员，涉及面很广。

如京师居养院，涉及吏部和户部。吏部派出人员赈济，户部拨出和审核经费支出。

元符元年（1098年）九月二日，宋哲宗诏：

“开封府依旧敕每岁冬月巡视京城冻馁者，吏部差待阙小使臣，同职员画地分赈赡毕，付福田院，据实数申户部。”

地方知州、通判、县令、佐，路级监察人员、常平提举官等都要加入到对救助对象的管理服务中，而最基层的则是保正、长等。

具体执行的主要是僧人及其他雇佣人。

居养院、安济坊、漏泽园等机构的经费来源有以下几部分：一是户绝财产，二是常平息钱，三是个人捐助。

个人捐助随意性大，不稳定。就朝廷而言，首先是户绝财产，若户绝财产支出不够，则拨用常平息钱。

崇宁元年（1102年）九月六日，徽宗诏：

“鳏寡孤独应居养者，以户绝财产给其费，不限月，依乞丐法给米豆。如不足，即支常平息钱……”

崇宁二年（1103年），怀州申请安济坊费用用常平钱支付，户部因此重申先用户绝财产，若不足，再支用常平钱的规定。

由于户绝财产数量少，有时还会被各种势力所侵吞，所以，在居养院、安济坊、漏泽园快速发展之时，其经费来源和制度保障还是常平钱。

《嘉泰会稽志》讲到常平钱时说：“崇宁中，始取以充学校养士之费也。而居养院、安济坊、漏泽园，至于花石应奉，皆于此取。”给事中孙觐乞复常平疏日：

臣伏见神宗皇帝修讲常平之政，置提举官行其法于天下。尔时钱谷充斥，府州大县至百万，小县犹六七十万，贯朽粟陈不可胜校……崇宁中，始取充学校养士，居养、安济、漏泽园等费。政和以来，又取以供花石应奉之资。横费三十年，所丧十八。

孙靓此奏，是在指责蔡京当政以来，对常平钱的浪费和徽宗君臣的肆意挥霍，但从中亦可看出常平钱在推动宋代社会救助制度发展中的积极作用。

常平钱是居养院、安济坊、漏泽园存在的经济基础。

（二）对各类档案和服务人员的管理及奖惩措施

在各类救助机构中，档案的设置必不可少。包括被救助人员档案，服务人员档案，各项费用支出档案等。

档案资料是对救助工作力度、绩效大小检查考核的依据。

如为被救治患者设立档案，可以检查医官救治的数量和质量，被救助者的档案也是联系其亲属的依据。

服务人员档案和财务收支档案的建立和健全，亦可防范救助过程中的舞弊行为。

崇宁三年（1104年）二月四日，中书省言：

“诸以漏泽园葬瘗，县及园各置图籍，令厅置柜封锁。令替移，美工包月以图籍交授。监司巡历，取图籍点检。应葬者，人给地八尺，方砖二口，以元寄所在及月日、姓名，若其子孙、父母、兄弟，今葬字号，年月日悉镌记砖上，立峰记识如上法。无棺柩者官给，已葬而子孙亲属识认，今乞改葬者，官为问葬，验籍给付。军民贫乏，亲属愿葬漏泽园者听指占葬地，给地九尺。无故放牧悉不得入，仍于中疆置屋以为祭奠之所，听亲属享祭追荐，并著为令。”

由于全国性地推广救助制度，救助人数迅速扩大，服务人员的劳动强度和负担也大大增加。

这就需要增加服务人员，相应增加他们的劳动报酬。

崇宁四年（1105年）十二月十九日，兴元府言：

“窃惟朝廷置居养院，惠养鳏寡孤独。及置安济坊，医理病人，召有行业僧管勾外，有见管簿历，自来止是令厢典抄转收支，难责以出纳之事。今欲乞差军典一名，除身分月粮外，典比附诸司书手文字，军典每月添支米、酱菜钱一贯文，有犯，依重禄法，并于常平钱米支给。所有纸笔之用，量行支破。其外县差本县手分一名，兼管抄转收支，一年一替。如蒙施行，乞下有司颁降诸路常平仓司施行。”

这一请求得到批准。

为了贯彻推行居养院、安济坊、漏泽园制度，北宋朝廷制定了许多奖惩管理办法。

如崇宁四年十二月二十八日的诏书，就对救治安济坊病人的医生的管理考核，做出明确规定。

且对京城、京畿及外路奉行救济制度的情况，随时进行检察监督。

诏日：

“自京师至外路皆行居养法，及置安济坊。犹虑虽非鳏寡孤独，而癃老疾废，委自贫乏，实不能自存。缘拘文，遂不与居养，朕甚悯焉。可立条委当职官审察诣实，许与居养。速著文行下。其安济坊医者，人给手历，以书所治疗痊失，岁终考会人数，以为殿最。仍立定赏罚条格。或它司奉行不谨，致德泽不能下究，外路委提举常平司，京畿委提点刑狱司，常切检察。外路仍兼许他司分巡，皆得受诉。都城内仍许御史台纠劾。”

对于弄虚作假和敷衍塞责者，要惩罚。崇宁五年（1106年）八月十一日，诏：“诸漏泽园、安济坊，州县辄限人数，责保正长以无病及已葬人充者，杖一百，仍先次施行。”

二十一日，尚书省言：“新差江南西路转运判官祖理奏：‘窃见漏泽园，州县奉行尚或灭裂，埋瘗不深，遂致暴露，未副陛下所以爱民之意。’望诏访州县，凡漏泽园收瘗遗骸，并深三尺。或不及三尺而致暴露者，宜令监司觉察按劾以闻。”

对于表现突出的官吏进行奖励升迁，反之，则予以降职处罚。

如开封府旧城里左厢居养院提辖使臣左班殿直饧宁因“奉行勤恪，民得所归，至于欢呼感激”，转一官。

江东溧阳县将居养所屋宇隔截分为八室，使男女异处，不相杂扰，知县转两官升迁。而蒋迪因为经理安济坊不称职被降官。

三：盛世情结与宋徽宗时代社会救济的利弊

宋徽宗时代的社会救济制度，无疑是向全国推广了的。

《中吴纪闻》卷五载：

“崇宁中，有旨：州县置居养院以存老者；安济坊以养病者；漏泽园以葬死者。吴江邑小而地狭，遂即县学之东隙地，以次而为之。时以诸生在学，而数者相为比邻，谓之生老病死。”

这个记载都是在讥刺宋徽宗时代，蔡京当政期间推行的三舍法、居养院、安济坊、漏泽园制度，但它却正好从一个侧面说明了宋徽宗时代社会救济制度的大规模发展和受众之广。

宋徽宗时代社会救济制度的大力发展是与徽宗君臣的盛世情结分不开的。

徽宗即位以后，确立了绍述父兄的事业。

从社会生活方面来讲，就是大力推进神宗、哲宗以来的社会救济制度，创造一个贫有所养，病有所医，老有所归的太平盛世。

如根据《徽宗本纪》中的记载，崇宁四年五月乙丑，徽宗诏曰：

美工包月

“民为邦本，本固邦宁，天下承平日久，民既庶矣，而养生送死尚未能无憾，朕甚悯焉。今鳏寡孤独既有居养之法，若疾而无医则为之置安济坊，贫而不葬则为之置漏泽园。朕之志于民深矣，监司守令奉行毋忽。”

崇宁五年九月二日，徽宗又下诏，曰：

“居养院、安济坊、漏泽园以惠天下穷民。比尝申饬，闻稍就绪。尚虑州县怠于奉行，失于检察，仁泽未究。仰提举常平司倍加提按，毋致文具灭裂。城寨镇市户及千以上，有知监者，许依诸县条例增置，务使惠及无告，以称朕意。”

宋徽宗“惠及天下穷民”的理想，使得北宋的社会救济制度在强大的专制国家机器的推动之下以前所未有的速度向前发展。

朱熹《书廖德明仁寿庐条约后》有这样一段话：

国朝受命……百有余年。至于崇宁、大观之间，功成治定，惠泽洋溢，隆盛极矣。而上圣之心犹轸一夫之不获，始诏州县立安济坊、居养院以收邱疾病癃老之人，德至渥矣。

宋徽宗时代的居养院、安济坊、漏泽园制度，将原先相对临时的、规模较小的救助点发展成为经常性的、规模庞大的救助机构。

救助面从京师、京畿，延伸到市镇城寨乃至偏远的乡村，救助对象和范围扩大了，救助机构的管理也规范化了，有一套监督、激励奖惩制度。

从京师的开封府尹到路级的提举常平司、提点刑狱司官员，地方州县的知州、通判、县令、佐再到乡村的保、正长，都要对居养院、安济坊、漏泽园的管理负责。

监察机构御史台和提举常平司、提点刑狱司均有权监督制度推行情况和受理百姓投诉。

社会救济制度的制定和推行亦体现出人性化、科学化的一面。

如：虽然具体规定了救助对象被救助的期限，但若遇到寒冻异常等特殊天气，则适当延长救济时间，灵活处理。

再比如，在安置救济对象的居住房屋时，将健康者和疾病者分置；将重病者和病情轻微者分置，以防止互相传染和方便救治。男女异处，方便、人性。

宋徽宗时代的社会救助制度对南宋乃至明清影响很大。

虽然南宋的救济制度发展有地方化、市场化的趋势，但毫无疑问，南宋居养院、养济院、慈幼局、安济坊、漏泽园制度承继了北宋后期的制度。

当然，向上负责的体制弊端，往往使诸多好事在执行过程中走样变形。

如对安济坊病人的救治，对医生医术要求过高，疗效不好要惩罚，以致有些医生避之不及，冒名顶替的情况亦有发生。

再如，居养院、安济坊、漏泽园制度推行中奉行过当，奢侈浪费的现象。

有些地方官员搞面子工程，浪费财力和人力。有些州县官吏为了避免责罚或得到奖励升迁，往往硬性规定基层完成收养人数额。

而基层便造假、虚报谎报数字，应付上级。

更主要的是，宋徽宗、蔡京君臣为了创造一个盛世景象，在其社会救济制度推行中，存在不顾及国家经济实力、不顾民力而超前消费、过度消费的现象。

由于徽宗、蔡京君臣的好大喜功，由于地方州县及其执行官吏的奉行过当，宋徽宗时代的社会救济在繁荣发展的景象之下，难免顾此失彼，难以持续。

但其制度推行中“贫者乐而富者扰矣”现象的出现，一定程度上亦反映出制度推行中的“抑富济贫”因素和对社会财富再分配的实践。

备注：本文为转载文章在线美工

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